Улогата на Венецијанската комисија во гарантирањето на независноста на судството

Најпрво би сакал да им се заблагодарам на организаторите, Фондацијата Конрад Аденауер, AIRE Центарот и Civil Rights Defenders, што ме поканија на оваа важна конференција, во град со исклучителна убавина.

Моето излагање ќе биде фокусирано на улогата на Венецијанската комисија во одбраната на судиската независност воопшто, а особено во овој регион. Иако оваа конференција е главно фокусирана на улогата на Европскиот суд за човекови права и на неговата судска пракса, улогата на Венецијанската комисија е исто така од големо значење и е комплементарна со улогата на Судот.

Додека Судот се занимава со повредите на човековите права што веќе настанале, улогата на Венецијанската комисија е главно превентивна. Вообичаено Венецијанската комисија е консултирана од националните власти при изготвувањето на уставите, измените на уставите или законодавствaта. Таа дава нејзини мислења за нацрт-законите брзо и по обемни дискусии со сите засегнати страни. Во своите мислења, таа испитува дали предложените нацрт-закони се во согласност со меѓународните стандарди и дали избраните решенија изгледаат соодветно за ситуацијата, врз основа на искуството на другите земји.

Очигледно главен, ако не и најглавен критериум за Венецијанската комисија е компатибилноста со Европската конвенција за човекови права и судската пракса на Судот. Ова не е секогаш лесна задача, бидејќи Комисијата честопати треба да одлучува по прашања што сѐ уште не биле испитани од Судот и треба да предвиди што би можел да каже Судот во дадена ситуација. Во пракса, ставовите заземени од страна на Венецијанската комисија генерално се потврдени од страна на Судот и во неговите пресуди Судот редовно ги цитира мислењата и извештаите на Комисијата. Меѓутоа, Комисијата е послободна во својот пристап отколку Судот. Исто така, таа може да препорача решенија, кои не се бараат согласно Европската конвенција за човекови права, но се засновани на други стандарди и искуства.

Мислењата на Венецијанската комисија се советодавни и не се правно обврзувачки. Но, нејзиниот авторитет во овој регион и воопшто во Европа е многу висок. Другите тела на Советот на Европа, како што е Парламентарното собрание, редовно се повикуваат на нив. Државите кандидати за членство во Европската унија и потенцијалните држави кандидати се свесни дека Европската унија во голема мера потпира на мислењата на Венецијанската комисија во соодветните области, со цел да утврди дали националното законодавство е во согласност со европските стандарди. Ако Венецијанската комисија даде негативно мислење, соодветното законодавство најверојатно ќе биде оспорено и од ЕУ. Од друга страна, ако мислењето на Венецијанската комисија е позитивно, земјата е прилично безбедна дека ЕУ подоцна нема да го оспори тоа законодавство.

За Европската унија е прилично логично да се потпира на тело на Советот на Европа, како што е Венецијанската комисија, бидејќи европските стандарди за владеење на правото се развиени во рамките на Советот на Европа, а не на ЕУ. Исто така, политички погодно е за Европската комисија да се потпира на мислењата на неутрално техничко тело, како што е Венецијанската комисија, наместо самата да ја преземе таквата одговорност. Од друга страна, Венецијанската комисија ќе биде конзистентна во својот пристап и нема да даде позитивно мислење само затоа што ЕУ има позитивно мислење за властите, ниту пак ќе ги критикува нацрт-законите на властите, за кои ЕУ имаат негативен став.

Важноста на прашањето за судиската независност и непристрасност во Европа во моментов е очигледна и веќе беше посочена од многу други учесници. Исто така, таа беше доста во фокусот на неодамнешната работа на Венецијанската комисија. Во моментов Венецијанската комисија разговара со српските власти за можна реформа на српскиот Устав во областа на судството. Оваа година таа усвои мислења за реформа на обвинителството во Црна Гора и реформа на Вишиот судски и обвинителски совет на Босна и Хецеговина. Во последниве години, таа беше тесно вклучена, давајќи неколку мислења, за судските реформи во Северна Македонија и претходно во Албанија.

Венецијанската комисија не само што дава мислења за одредени делови на (нацрт) законодавството, туку исто така усвојува извештаи и студии од општа природа. Во однос на темата на оваа конференција, особено се осврнувам на Извештајот за независноста на судскиот систем, Дел I – Независноста на судиите и Дел II – Обвинителската служба од 2010 година, Извештајот за именувањата на судиите од 2007 година и Листата за проверка за владеење на правото од 2016 година.

Овие извештаи ја сумираат претходната пракса на Комисијата и даваат насоки за нејзината понатамошна работа. На тој начин се обезбедува конзистентност во пристапот на Комисијата. Сепак, тие ја земаат предвид разновидноста на судските системи во Европа, оставајќи доволно флексибилност за да се најдат решенија соодветни за специфичната ситуација во секоја земја. Не може да постои единствен модел за судиската организација кој важи за сите, но, иако моделите може да се разликуваат, сите решенија треба да го постигнат крајниот резултат за обезбедување на судиска независност.

Очигледно= овие извештаи исто така ја интегрираат судската пракса на Европскиот суд за човекови права, како и другите европски и меѓународни стандарди. Во таа смисла, особено би се повикал на мислењата на Консултативниот совет на европските судии, уште едно тело на Советот на Европа, кое имаше силно влијание врз извештајот за независноста на судиите и Препораката (2010) 12 на Комитетот на министри на Советот на Европа за судиите: независност, ефикасност и одговорности.

Сите извештаи, како и мислењата за одредени земји, ќе ги најдете на интернет-страницата на Комисијата. Нема да се обидам да ги опфатам сите аспекти на овие извештаи, туку само да истакнам некои прашања, кои ми се чини дека се од особено значење за Југоисточна Европа.

Венецијанската комисија секогаш силно ја потенцира важноста не само на надворешната независност на судството во однос на надворешните тела како што се извршната власт и парламентот, туку и на независноста внатре  во рамките на судството. Судството не е хиерархија, каде што претседателот на судот им дава насоки на судиите на неговиот суд или каде што Врховниот суд им дава насоки на другите судови. Секој судија одлучува независно врз основа на неговото или нејзиното толкување на законот. Но, се разбира, судиите не смеат да одлучуваат произволно, според нивниот личен каприц, туку треба да ја земат предвид судската пракса на другите судови, а особено највисоките судови. Внатрешната и надворешната независност се поврзани, бидејќи политичарите можат да се обидат да ги користат претседателите на судовите за да влијаат врз судиското одлучување.

Друго можно средство за претседателите на судовите или президиумите да влијаат врз донесувањето одлуки е преку распределбата на предметите. Постои ризик политички чувствителните случаи да се распределуваат на судии кои Владата ги смета за лојални. За да се избегне овој ризик, многу европски устави обезбедуваат право на судија согласно закон, барајќи однапред да се утврди врз основа на објективни критериуми кој судија или совет ќе биде надлежен за одредени предмети. Венецијанската комисија, исто така, препорачува распределбата на предметите да се заснова на објективни и транспарентни критериуми кои се однапред утврдени. Важноста на ова прашање се  покажува и со фактот дека во некои земји, каде што во принцип се воведени такви системи, постои можност да се направат исклучоци на ad hoc основа и оваа можност да се користи за сензитивни случаи.

Клучна институција за заштита на независноста на судството се судските совети. Такви совети традиционално не постојат во сите западноевропски земји. Меѓутоа, препораката на Венецијанската комисија е дека тие земји што сѐ уште не го сториле тоа треба да размислат за формирање на такви тела, а голем број западноевропски земји го сторија тоа во последниве години, иако честопати со прилично ограничени овластувања. Во новите демократии се чини дека судските совети се неопходни и сите држави од Централна и Источна Европа имаат воспоставено таква институција.

Ваквите тела можат да бидат ефективни само доколку се гарантира дека во нивниот состав не доминира извршното и парламентарното мнозинство. Нивниот состав треба да биде плуралистички, а самите судии треба да бидат клучна компонента. Венецијанската комисија првично препорача дека значаен дел, ако не и мнозинството од членовите, да бидат судии избрани од нивните колеги. Би сакал да го потенцирам овој последен елемент: не е од одлучувачко значење членовите да бидат судии (некои судии можат да бидат лојални на владата), туку овие судии да бидат избрани од нивните колеги.

Потоа, Комитетот на министри на Советот на Европа ја усвои Препораката (2010) 12, според која „не помалку од половина од членовите на овие совети треба да бидат судии избрани од нивните колеги од сите нивоа на судството и со почитување на плурализмот во судството”. Оттогаш Венецијанската комисија им препорачува на државите да ја почитуваат оваа Препорака, која не е имплементирана од значителен број земји-членки на Советот на Европа.

Меѓутоа, Венецијанската комисија продолжува да се залага за плуралистички состав на судските совети, во кои се вклучени значаен број на членови што не се судии, со цел да се обезбеди одговорност на судството пред општеството. Некои од овие други членови може да бидат избрани од парламентот, но не треба да бидат членови на парламентот. Мора да се осигура дека овие членови не го претставуваат само парламентарното мнозинство, туку и опозицијата. Ова може да биде тешко да се обезбеди во Југоисточна Европа, бидејќи бојкотот на парламентот од страна на опозицијата е доста чест. Може да има претставници од Адвокатската комора, иако треба да се избегнат судири на интереси, од правните факултети или од невладините организации, а прашање е како ќе се изберат невладините организации. Може да има и членови по службена должност, како што е претседателот на Врховниот суд. Не е a priori исклучено Министерот за правда да биде член на Советот, но тој или таа не треба да учествува во одлучувањето во дисциплинските постапки. Не постои единствен модел на состав на судски совет, но секоја земја треба да го најде решението што најдобро им одговара на нејзините специфични околности.

Судскиот совет може да ја заштити независноста на судството само доколку има доволно овластувања. Тој треба да има одлучувачко влијание врз одлуките за именување и кариерно напредување на судиите. Судиите може да бидат формално назначени од претседателот на државата, но тоа треба да се направи по препорака на судскиот совет. Венецијанската комисија не ги смета судските совети за еквивалентни со независен суд и препорачува дека треба да постои можност за жалба против одлуките на овие совети до независен суд. Ова е исто така една од причините зошто одлуките на судските совети треба да бидат мотивирани: во спротивно, не би била можна судска контрола.

Најважната и основна гаранција за независност на судството е мандатот до пензија. Венецијанската комисија смета дека пробниот период за судиите е проблематичен од аспект на независноста. Очигледно, судиите може да бидат разрешени од функцијата по дисциплинска постапка. Исто така, може да има исклучителни ситуации, каде што дисциплинската постапка не е доволна и генералната проверка на судиите (ветингот) може да биде оправдана.

Една таква ситуација постои после револуција и соборување на авторитарен режим. Доколку судството е силно компромитирано со претходниот режим, генералната проверка на судиите со цел да се потврди функцијата само на некои од нив може да биде оправдана, под услови да бидат обезбедени доволни гаранции. За среќа, ова прашање повеќе не изгледа релевантно во Југоисточна Европа.

Друга таква ситуација е распространетата корупција во судството, која го надминува она што може да се реши со дисциплинска постапка. Корумпираните судии не се ниту независни ниту непристрасни. Во Албанија корупцијата во судството беше толку широко распространета што општеството целосно ја загуби довербата во судскиот систем. Венецијанската комисија затоа прифати генерална проверка на судиите согласно јасни уставни основи и со меѓународно учество, со доволно процедурални гаранции.

Како заклучок, јасно е дека судиската независност не зависи само од правните и уставните правила, туку и од правната и политичката култура на засегнатата земја. Меѓутоа, без добри и прецизни правила судиската независност не може да се одржи во земји без долга традиција на владеење на правото. Политичарите секогаш ќе бидат во искушение да се вмешаат во судството за да ги унапредат своите интереси и интересите на нивните блиски. И општеството и меѓународните институции треба да останат будни во тој дел.

Судиите не се во состојба самите да ја одбранат сопствената независност. Но, тие можат да придонесат за отежнување на нападите против нивната независност со извршување на нивните задачи без замерки, со што ќе ги одвратат политичарите од изговорот да го нападнат судството како некомпетентно, политички компромитирано или корумпирано. За жал, ситуацијата во Полска покажа дека некои политичари ќе бидат подготвени да ја поткопаат независноста и на судството кое функционира. Во такви ситуации, меѓународните тела како Европскиот суд за човекови права, Венецијанската комисија и за земјите-членки на ЕУ, Европската комисија и Европскиот суд на правдата, треба да одиграат важна  улога во одбраната на независноста на судството.