Roli i Komisionit të Venedikut në ruajtjen e pavarësisë gjyqësore

Së pari, dua të falënderoj organizatorët, Fondacionin Konrad Adenauer, Qendrën AIRE dhe Mbrojtësit e të Drejtave Civile, për ftesën në këtë konferencë të rëndësishme, në një qytet me bukuri të jashtëzakonshme.

Fjala ime sot do të fokusohet tek roli i Komisionit të Venedikut në mbrojtjen e pavarësisë gjyqësore në përgjithësi dhe në këtë rajon në veçanti. Kjo konferencë kryesisht përqendrohet në rolin e Gjykatës Evropiane të të Drejtave të Njeriut dhe praktikën e saj gjyqësore, ku roli i Komisionit të Venedikut ka gjithashtu rëndësi të madhe dhe plotëson rolin e Gjykatës.

Ndërkohë që Gjykata merret me shkeljet e të drejtave të njeriut të cilat tashmë kanë ndodhur, roli i Komisionit të Venedikut është kryesisht i natyrës parandaluese. Me Komisionin e Venedikut konsultohen autoritetet nacionale gjatë hartimit të kushtetutave, amendamendeve kushtetuese ose atyre legjislative. Ai jep opinione rreth projektligjeve brenda një kohe të shkurtër dhe pas diskutimeve të gjera me të gjitha palët e përfshira. Në opinionet e tij, ai shqyrton nëse draftet e propozuara janë në përputhje me standardet ndërkombëtare dhe nëse zgjidhjet e paraqitura janë të përshtatshme për situatën, bazuar në përvojën e vendeve të tjera.

Natyrisht që një kriter parësor, për të mos thënë kryesor, i Komisionit të Venedikut është pajtueshmëria me Konventën Evropiane të të Drejtave të Njeriut dhe praktikën gjyqësore të Gjykatës. Kjo nuk është gjithmonë e lehtë, meqenëse Komisioni shpesh duhet të adresojë çështje të cilat ende nuk janë shqyrtuar nga Gjykata, dhe duhet të paramendojë se çfarë mund të thotë Gjykata në një situatë të caktuar. Në praktikë, qëndrimet e Komisionit të Venedikut përgjithësisht janë mbështetur nga Gjykata, dhe ajo në vendimet e saj citon rregullisht opinionet dhe raportet e Komisionit. Megjithatë, Komisioni nuk është më i lirë se Gjykata në qasjen e tij. Ai po ashtu mund të ofrojë zgjidhje të cilat nuk kërkohen nga Konventa Evropiane e të Drejtave të Njeriut por janë të bazuara mbi standarde dhe përvoja.

Opinionet e Komisionit të Venedikut janë këshilluese dhe ligjërisht jo detyruese. Por autoriteti i tij në këtë rajon dhe në Evropë në përgjithësi është shumë i lartë. Organet e tjera të Këshillit të Evropës, siç është Asambleja Parlamentare, i referohen atij rregullisht. Shtetet kandidate për anëtarësim në Bashkimin Evropian dhe shtetet që janë kandidate potenciale janë të vetëdijshme që Bashkimi Evropian mbështetet shumë tek opinionet e Komisionit të Venedikut në fushat përkatëse, për të përcaktuar nëse ligjet e vendit janë në pajtueshmëri me standardet evropiane. Në qoftë se Komisioni i Venedikut jep opinion negativ, ligjet në fjalë me gjasë do të kontestohen nga BE-ja. Nga ana tjetër, në qoftë se opinioni i Komisionit është pozitiv, është thuajse e sigurt që BE-ja nuk do t’i kontestojë ato ligje.

Për Bashkimin Evropian është e logjikshme që të mbështetet tek një organ i Këshillit të Evropës siç është Komisioni i Venedikut, meqenëse standardet evropiane të shtetit të së drejtës janë zhvilluar brenda Këshillit të Evropës e jo BE-së. Njëkohësisht, është politikisht e leverdishme për Komisionin Evropian që të mbështetet tek opinionet e një organi teknik asnjanës siç është Komisioni i Venedikut, në vend që të marrë përsipër vetë përgjegjësinë. Nga ana tjetër, Komisioni i Venedikut është i qëndrueshëm në qasjen e tij, pra nuk mban qëndrim pozitiv thjesht për shkak se autoritetet mund të shihen me sy pozitiv nga BE-ja, e as nuk kritikon projektligje për shkak se autoritetet mund të shihen me sy negativ nga BE-ja.

Rëndësia e çështjes së pavarësisë dhe paanshmërisë gjyqësore në Evropë në këtë kohë është e qartë, dhe kjo është theksuar tashmë nga shumë pjesëmarrës të tjerë. Ajo është thellësisht në fokusin e punës së Komisionit të Venedikut kohët e fundit. Në këtë periudhë Komisioni është duke diskutuar me autoritetet serbe reforma të mundshme në Kushtetutën e Serbisë, në fushën e gjyqësorit. Këtë vit ai ka dhënë opinione në lidhje me reformat në shërbimin prokurorial në Mal të Zi dhe reformat e Këshillit të Lartë Gjyqësor dhe Prokurorial të Bosnje dhe Hercegovinës. Vitet e fundit ai ka qenë i përfshirë nga afër, me një sërë opinionesh, në reformat gjyqësore në Maqedoninë e Veriut dhe më përpara në Shqipëri.

Komisioni i Venedikut nuk jep vetëm opinione në lidhje me ligje ose projektligje të caktuara, por gjithashtu miraton raporte dhe studime të një natyre më të përgjithshme. Në lidhje me temën e kësaj konference, i referohem në mënyrë të veçantë Raporteve të tij mbi pavarësinë e Sistemit Gjyqësor Pjesa I – Pavarësia e gjyqtarëve, Pjesa II – Shërbimi i Prokurorisë i vitit 2010, Raporti mbi Emërimet Gjyqësore i vitit 2007, dhe Lista Kontrolluese e Shtetit të së Drejtës e vitit 2016.

Këto raporte japin një përmbledhje të praktikës së mëparshme të Komisionit dhe ofrojnë udhërrëfim për punën e tij të mëtejshme. Kështu ato garantojnë vazhdimësinë e qasjes së Komisionit. Megjithatë, ato marrin parasysh dallimet mes sistemeve gjyqësore në Evropë, duke lënë hapësirë të mjaftueshme për të gjetur zgjidhje të përshtatshme për situatat specifike në secilin vend. Nuk mund të ketë një model organizimi gjyqësor që u përshtatet të gjithëve, por, ndërkohë që mënyrat mund të dallojnë, të gjitha zgjidhjet duhet të arrijnë rezultatin përfundimtar të garantimit të pavarësisë gjyqësore.

Natyrisht që edhe këto raporte integrojnë praktikën gjyqësore të Gjykatës Evropiane të të Drejtave të Njeriut si dhe standarde të tjera evropiane dhe ndërkombëtare. Në këtë aspekt, do t’i referohesha në veçanti opinioneve të Këshillit Konsultativ të Gjyqtarëve Evropianë, një tjetër organ i Këshillit të Evropës i cili ka ndikuar fuqimisht në raportin për pavarësinë e gjyqtarëve, dhe Rekomandimit (2012)12 të Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës në lidhje me gjyqtarët: pavarësia, efikasiteti dhe përgjegjësitë. 

Të gjitha raportet, si dhe opinionet në lidhje me vende të caktuara, mund t’i gjeni në faqen e internetit të Komisionit. Nuk mund t’i përmbledh të gjitha aspektet e këtyre raporteve, por do të përmend disa çështje të cilat më duken me rëndësi të veçantë për Evropën Juglindore.

Komisioni i Venedikut gjithmonë ka theksuar me të madhe rëndësinë jo vetëm të pavarësisë së jashtme të gjyqësorit karshi organeve të jashtme si ekzekutivi dhe parlamenti, por edhe të pavarësisë së brendshme brenda vetë gjyqësorit. Gjyqësori nuk është hierarki ku kryetari i gjykatës u jep udhëzime gjyqtarëve të gjykatës së tij apo saj, ose ku Gjykata Supreme u jep udhëzime gjykatave të tjera. Çdo gjyqtar individual vendos në mënyrë të pavarur në lidhje me interpretimin e vet të ligjit. Por, natyrisht, gjyqtarët nuk mund të vendosin në mënyrë arbitrare sipas tekave të veta, por duhet të marrin parasysh praktikën gjyqësore të gjykatave të tjera, dhe në mënyrë të veçantë atë të gjykatave më të larta. Pavarësia e jashtme dhe e brendshme janë të lidhura, sepse organet politike mund të përpiqen të shfrytëzojnë kryetarët e gjykatave për të ndikuar në vendimmarrjen e gjykatave.

Një mënyrë tjetër se si kryetarët e gjykatave ose presidiumet mund të ndikojnë tek vendimmarrja është caktimi i çështjeve. Ekziston rreziku që çështjet politikisht të ndjeshme t’u jepen gjyqtarëve që konsiderohen besnikë nga qeveria. Për të shmangur këtë rrezik, shumë kushtetuta evropiane ofrojnë të drejtën për të pasur gjyqtar të ligjshëm, duke kërkuar që të vendoset paraprakisht baza e kritereve objektive që një gjyqtar ose trup gjykues të jetë kompetent për një çështje të dhënë. Edhe Komisioni i Venedikut rekomandon që caktimi i çështjeve duhet të bazohet në kritere objektive dhe transparente të përcaktuara më përpara. Rëndësia e kësaj çështjeje demonstrohet nga fakti që në disa vende ku këto sisteme janë paraqitur në parim, ekziston mundësia e përjashtimeve ad hoc, mundësi e cila përdoret në raste të ndjeshme.

Institucionet thelbësore që mbrojnë pavarësinë e gjyqësorit janë këshillat gjyqësore. Këto këshilla tradicionalisht nuk ekzistojnë në të gjitha vendet e Evropës Perëndimore. Megjithatë, Komisioni i Venedikut rekomandon që ato vende që ende nuk i kanë këto organe të shqyrtojnë mundësinë e ngritjes së organeve të tilla, dhe disa vende të Evropës Perëndimore i kanë ngritur vitet e fundit, sado që me pushtet disi të kufizuar. Në demokracitë e reja këshillat gjyqësore duket se janë të domosdoshme, dhe të gjitha vendet e Evropës Qendrore dhe Lindore e kanë ngritur një institucion të tillë.

Këto organe mund të jenë efektive në qoftë se përbërja e tyre garanton se ato nuk dominohen nga ekzekutivi dhe shumica parlamentare. Përbërja e tyre duhet të jetë pluraliste, dhe vetë gjyqtarët duhet të jenë komponent kyç. Komisioni i Venedikut fillimisht ka rekomanduar që një pjesë e konsiderueshme, nëse jo shumica, e anëtarëve duhet të jenë gjyqtarë të zgjedhur nga kolegët e tyre. Dua të nënvizoj elementin e fundit: nuk është vendimtare që anëtarët të jenë gjyqtarë – disa gjyqtarë mund të jenë besnikë ndaj qeverisë – por që këto gjyqtarë të zgjidhen nga kolegët e tyre.

Më tej, Komiteti i Ministrave i Këshillit të Evropës ka miratuar Rekomandimin (2010)12, sipas të cilit “jo më pak se gjysma e anëtarëve të këtyre këshillave duhet të jenë gjyqtarë të zgjedhur nga kolegët e tyre prej të gjitha shkallëve të gjyqësorit, dhe me respekt ndaj pluralizmit brenda gjyqësorit”. Prej atëherë, Komisioni i Venedikut rekomandon që shtetet t’i përmbahen këtij Rekomandimi, gjë që nuk është zbatuar nga një numër i konsiderueshëm i shteteve anëtare të Këshillit të Evropës.

Megjithatë, Komisioni i Venedikut vazhdon të avokojë përbërjen pluraliste të këshillave gjyqësore, përfshirë një numër të konsiderueshëm jo-gjyqtarësh, për të siguruar llogaridhënien e gjyqësorit para shoqërisë. Disa prej këtyre anëtarëve të tjerë mund të zgjidhen nga parlamenti, por nuk duhet të jenë deputetë. Duhet të sigurohet që këto anëtarë të mos përfaqësojnë shumicën parlamentare, po njëkohësisht as opozitën. Në Evropën Juglindore kjo mund të jetë e vështirë, sepse bojkotimi i parlamentit nga opozita ndodh mjaft shpesh. Aty mund të ketë përfaqësues nga Dhoma e Avokatisë, megjithëse duhen shmangur konfliktet e interesit, nga fakulteti i drejtësisë, ose nga OJQ-të, megjithëse këtu lind pyetja si të zgjidhen OJQ-të; mund të ketë edhe ex officio siç është Kryetari i Gjykatës Supreme. Nuk përjashtohet a priori që Ministri i Drejtësisë të jetë anëtar i Këshillit, por ai ose ajo nuk duhet të marrë pjesë në vendimet e marra gjatë procedurave disiplinore. Nuk është se ekziston një model i vetëm i përbërjes së një këshilli gjyqësor, por secili vend duhet të gjejë zgjidhjen që i përshtatet më së miri rrethanave të veta specifike.

Këshilli gjyqësor mund të mbrojë pavarësinë e gjyqësorit vetëm në qoftë se ka fuqi të mjaftueshme. Ai duhet të ketë ndikim vendimtar mbi vendimet lidhur me emërimin dhe karrierën e gjyqtarëve. Gjyqtarët mund të emërohen formalisht nga Kreu i Shtetit, por kjo duhet të bëhet me rekomandim të këshillit gjyqësor. Komisioni i Venedikut nuk i sheh këshillat gjyqësore si të barasvlershme me një gjykatë të pavarur, dhe rekomandon që të ekzistojë mundësia e apelit ndaj vendimeve të këtyre këshillave para një gjykate të pavarur. Kjo është gjithashtu njëra prej arsyeve përse vendimet e këshillave gjyqësore duhet të jenë të motivuara: përndryshe kontrolli gjyqësor nuk do të ishte i mundur.

Garancia më e rëndësishme dhe më elementare e pavarësisë gjyqësore është mandati i përhershëm deri në pension. Komisioni i Venedikut konsideron se periudhat e provës për gjyqtarët janë problematike nga pikëpamja e pavarësisë. Natyrisht që gjyqtarët mund të shkarkohen nga detyra pas procedurave disiplinore. Mund të ketë edhe situata të pazakonta ku procedurat disiplinore nuk janë të mjaftueshme dhe mund të arsyetohet një veting i përgjithshëm i gjyqtarëve.

Një situatë e tillë mund të ndodhë pas një revolucioni dhe pas rrëzimit të një regjimi autoritar. Në qoftë se gjyqësori është komprometuar së tepërmi gjatë regjimit të mëparshëm, mund të arsyetohet një veting i përgjithshëm i gjyqtarëve në detyrë me qëllim të konfirmimit të vetëm disave prej tyre, me kusht që të ketë mbrojtje të mjaftueshme. Fatmirësisht, kjo çështje nuk duket se është më relevante në Evropën Juglindore.

Një tjetër situatë e ngjashme është korrupsioni i përhapur brenda gjyqësorit, i cili shkon përtej trajtimit të procedurave disiplinore. Gjyqtarët e korruptuar nuk janë as të pavarur e as të paanshëm. Në Shqipëri korrupsioni brenda gjyqësorit ishte aq i përhapur sa shoqëria e kishte humbur krejtësisht besimin tek sistemi gjyqësor. Prandaj, Komisioni i Venedikut pranoi një veting të përgjithshëm të gjyqtarëve në detyrë, mbi baza të qarta kushtetuese dhe me pjesëmarrje ndërkombëtare, me kusht që të kishte garanci të mjaftueshme procedurale.

Në përmbyllje, është e qartë se pavarësia gjyqësore nuk varet vetëm nga rregullat ligjore dhe kushtetuese, por edhe nga kultura ligjore dhe politike e secilit vend. Megjithatë, pavarësia gjyqësore nuk mund të ruhet pa rregulla të drejta dhe të qarta në vendet të cilat nuk kanë traditë të gjatë të shtetit të së drejtës. Politikanët gjithmonë përballen me përballë tundimin për të ndërhyrë tek gjyqësori për interesat e tyre dhe për interesat e miqve të tyre. Si shoqëria ashtu edhe institucionet ndërkombëtare duhet të mbeten vigjilentë në këtë aspekt.

Gjyqtarët nuk janë në gjendje ta mbrojnë vetëm pavarësinë e tyre. Por ata mund të kontribojnë në vështirësimin e sulmeve kundër pavarësisë së tyre duke kryer me nder detyrën, duke penguar kështu politikanët nga pretekstet për sulme ndaj gjyqësorit si jokompetent, politikisht i komprometuar apo i korruptuar. Për fat të keq, situata në Poloni ka treguar se disa politikanë janë të gatshëm të dëmtojnë edhe pavarësinë e një gjyqësori funksional. Në kushte të tilla, organet ndërkombëtare si Gjykata Evropiane e të Drejtave të Njeriut, Komisioni i Venedikut dhe, për shtetet anëtare të Bashkimit Evropian, Komisioni i Venedikut dhe Gjykata Evropiane e Drejtësisë duhet të luajnë rol madhor në mbrojtjen e pavarësisë gjyqësore.