Uloga Venecijanska komisije u zaštiti nezavisnosti pravosuđa

Prvo želim da zahvalim organizatorima, Fondaciji Konrad Adenauer, AIRE centru i organizaciji Civil Rights Defenders na pozivu na ovu važnu konferenciju u ovom izvanredno lepom gradu. 

U svom obraćanju ću se usredsrediti na ulogu Venecijanske komisije u odbrani sudske nezavisnosti uopšte i u ovom regionu. Premda se učesnici ove konferencije prvenstveno usredsređuju na ulogu Evropskog suda za ljudska prava i njegovu praksu, uloga Venecijanske komisije takođe je važna a i komplementarna ulozi Evropskog suda. 

Dok se Evropski sud bavi povredama ljudskih prava do kojih je već došlo, uloga Venecijanske komisije je uglavnom preventivna. Nacionalni organi se obično konsultuju sa Venecijanskom komisijom prilikom izrade ustava, izmena i dopuna ustava i zakona. Ona daje mišljenja o nacrtima zakona brzo i nakon opsežnih diskusija sa svim zainteresovanim stranama. Ona u svojim mišljenjima razmatra usaglašenost predloženih nacrta sa međunarodnim standardima i adekvatnost odabranih rešenja u datim situacijama, a na osnovu iskustava drugih zemalja. 

Usaglašenost sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i praksom Evropskog suda  očigledno predstavlja osnovni kriterijum kojim se Venecijanska komisija rukovodi. Ovo nije uvek lako, budući da komisija često mora da razmatra pitanja o kojima Evropski sud nije raspravljao i mora da predvidi šta bi taj sud možda rekao u datoj situaciji. U praksi, Evropski sud opšte uzev potvrđuje stavove koje Venecijanska komisija zauzima  i u svojim presudama redovno citira mišljenja i izveštaje komisije. Međutim, pristup komisije je slobodniji od pristupa Evropskog suda. Ona može i da predlaže rešenja koja ne iziskuje Evropska konvencija o ljudskim pravima i koja su zasnovana na drugim standardima i iskustvima. 

Mišljenja Venecijanske komisije su savetodavnog karaktera i nisu pravno obavezujuća. Međutim, ona uživaju veoma visok autoritet u ovom regionu i u Evropi uopšte. Na njih se redovno pozivaju drugi organi Saveta Evrope, kao što je Parlamentarna skupština. Države kandidati za članstvo u Evropskoj uniji i potencijalne države kandidate svesne su da se Evropska unija u velikoj meri oslanja na mišljenja Venecijanske komisije u relevantnim oblastima kako bi utvrdila da li je nacionalno zakonodavstvo u skladu sa evropskim standardima. Ako je mišljenje Venecijanske komisije o dotičnom zakonu negativno, verovatno će ga spornim smatrati i EU. S druge strane, ako je mišljenje Venecijanske komisije o njemu pozitivno, zemlja može biti prilično sigurna da EU neće kasnije osporavati taj zakon. 

Za Evropsku uniju je dosta logično da se oslanja na telo Saveta Evrope kao što je Venecijanska komisija, budući da su evropski standardi vladavine prava razvijeni u okviru Saveta Evrope a ne EU. Evropskoj komisiji takođe politički odgovara da se oslanja na mišljenja nekog neutralnog tehničkog tela poput Venecijanske komisije a ne da sama preuzima odgovornost. S druge strane, Venecijanska komisija ima dosledan pristup i ne daje pozitivno mišljenje samo zato što EU ima pozitivan stav prema vlastima neke države. Niti kritikuje nacrte zakona nekih vlasti jer EU prema tim vlastima ima negativan stav. 

Značaj pitanja nezavisnosti i nepristrasnosti pravosuđa u Evropi u ovom trenutku je očigledan i već su ga istakli mnogi drugi učesnici. I Venecijanska komisija se u velikoj meri usredsređuje na njega u svom radu. Venecijanska komisija trenutno sa srpskim vlastima razgovara o mogućoj reformi ustavnih odredbi o pravosuđu. Ove godine je usvojila mišljenja o reformi tužilaštva u Crnoj Gori i o reformi Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine. Poslednjih godina je bila aktivno uključena i sačinila je nekoliko mišljenja o pravosudnoj reformi u Severnoj Makedoniji, a pre toga i u Albaniji.

Venecijanska komisija ne samo da daje mišljenja o konkretnim (nacrtima) zakona, već usvaja i izveštaje i studije opšteg karaktera. Kada je reč o temi ove konferencije, želeo bih da Vam obratim naročitu pažnju na njene Izveštaje o nezavisnosti sudskih sistema Deo I – Nezavisnost sudija i Deo II – Tužilaštvo iz 2010. godine, kao i Izveštaj o imenovanju sudija iz 2007. i Kontrolnu listu za vladavinu prava iz 2016. godine. 

U ovim se izveštajima sumira ranija praksa Venecijanske komisije i daju smernice za njen budući rad. Stoga se njima obezbeđuje doslednost njenog pristupa. Međutim, u njima se u obzir uzima raznolikost pravosudnih sistema u Evropi, te ostavlja dovoljno fleksibilnosti za pronalaženje rešenja koja odgovaraju konkretnoj situaciji u svakoj zemlji. Jedan univerzalni sistem organizacije pravosuđa ne može da postoji; međutim, premda se sredstva mogu razlikovati, sva rešenja moraju da ostvare krajnji rezultat – da obezbede nezavisnost pravosuđa. 

U ovim je izveštajima, naravno, integrisana praksa Evropskog suda za ljudska prava, kao i drugi evropski i međunarodni standardi. U tom pogledu bih želeo naročito da Vam obratim pažnju na mišljenja Konsultativnog veća evropskih sudija, još jednog tela Saveta Evrope, koja su snažno uticala na izveštaj o nezavisnosti sudija, kao i na Preporuku (2010)12 Komiteta ministara Saveta Evrope o sudijama: nezavisnost, efikasnost i odgovornosti.

Sve ove izveštaje, kao  i mišljenja o određenim zemljama, možete naći na internet stranici komisije. Neću pokušati da obuhvatim sve aspekte ovih izveštaja, već ću samo istaći pitanja koja su po mom mišljenju od naročitog značaja za Jugoistočnu Evropu.

Venecijanska komisija oduvek stavlja veliki akcenat na značaj ne samo spoljne nezavisnosti pravosuđa od drugih tela, poput izvršnih vlasti i parlamenta, već i unutrašnje nezavisnosti unutar samo pravosuđa. Pravosuđe ne predstavlja hijerarhiju u kojoj predsednik suda daje sudijama svog suda uputstva ili u kojoj Vrhovni sud daje uputstva drugim sudovima. Svaki pojedinačni sudija nezavisno odlučuje na osnovu svog tumačenja zakona. Ali, naravno, sudije ne mogu proizvoljno da odlučuju, po sopstvenom ćefu, već moraju da uzimaju u obzir praksu drugih sudova, naročito viših sudova. Unutrašnja i spoljna nezavisnost su povezane budući da politički organi mogu da pokušaju da iskoriste predsednike sudova kako bi uticali na odlučivanje sudova. 

Raspodela predmeta predstavlja još jedno sredstvo kojim predsednici sudova ili kolegijumi mogu  da utiču na odlučivanje suda. Postoji opasnost od dodele politički osetljivih predmeta sudijama koje se smatraju lojalne vlastima. Da bi se ova opasnost izbegla, u ustavima brojnih evropskih zemalja se jemči pravo na zakonitog sudiju, koje podrazumeva određivanje sudije ili veća koje će odlučivati o nekom predmetu u skladu sa unapred utvrđenim objektivnim kriterijumima. I Venecijanska komisija preporučuje da raspodela predmeta bude zasnovana na unapred utvrđenim objektivnim i transparentnim kriterijumima. Na značaj ovog pitanja ukazuje činjenica da u nekim zemljama u kojima su ovakvi sistemi načelno uvedeni postoji mogućnost za ad hoc izuzetke i da se ova mogućnost koristi kada su u pitanju osetljivi predmeti.   

Sudski savet predstavlja ključnu instituciju za zaštitu nezavisnosti pravosuđa. Takvi saveti ne postoje tradicionalno u svim zapadnoevropskim državama. Venecijanska komisija, međutim, preporučuje da zemlje koje još nisu uspostavile takva tela treba da razmotre tu mogućnost a brojne zapadnoevropske zemlje su to i učinile poslednjih godina, premda njihovi saveti imaju prilično ograničenu nadležnost. Čini se da su sudski saveti neophodni u novim demokratskim državama a sve zemlje Centralne i Istočne Evrope su uspostavile takvu instituciju. 

Ta tela mogu da budu delotvorna samo ako se odredbama o njihovom sastavu jemči da u njima ne dominira većina članova iz redova izvršnih i zakonodavnih vlasti. Ona po sastavu moraju da budu pluralistička a same sudije moraju da predstavljaju ključnu komponentu. Venecijanska komisija je prvobitno preporučila da značajan deo, ako ne i većinu, članova saveta treba da čine sudije koje su izabrale njihove kolege. Želeo bih da istaknem ovaj potonji element: nije od ključnog značaja da članovi budu sudije – neke sudije mogu biti lojalne vlastima – već da te sudije biraju njihove kolege.

Komitet ministara Saveta Evrope je kasnije usvojio Preporuku (2010)12, prema kojoj bi „ne manje od polovine članova takvih saveta trebalo da budu sudije koje su izabrale njihove kolege sa svih nivoa pravosuđa i uz poštovanje pluralizma unutar pravosuđa.“ Venecijanska komisija od tada državama preporučuje da postupaju u skladu sa ovom Preporukom, koju znatan broj država članica Saveta Evrope ne sprovodi. 

Venecijanska komisija, međutim, nastavlja da se zalaže za pluralistički sastav sudskih saveta, uključujući da ih čini značajan broj članova koji nisu sudije, kako bi se obezbedila odgovornost pravosuđa prema društvu. Neke od ovih članova može da izabere parlament ali oni ne bi trebalo da budu članovi parlamenta. Mora se obezbediti da ovi članovi predstavljaju ne samo većinu u parlamentu već i opoziciju. To je možda teško ostvariti u Jugoistočnoj Evropi budući da opozicija često bojkotuje rad parlamenta. Članovi saveta mogu biti i predstavnici advokatske komore, ali treba izbeći sukob interesa, kao i predstavnici pravnih fakulteta ili nevladinih organizacija, pri čemu se tu postavlja pitanje kako odabrati NVO. Takođe, članovi saveta mogu biti članovi po službenoj dužnosti, poput predsednika Vrhovnog suda. Članstvo ministra pravde u savetu se ne isključuje a priori, ali ministar ne bi trebalo da učestvuje u odlučivanju u disciplinskom postupku. Ne postoji samo jedan model sastava sudskog saveta ali svaka zemlja mora da pronađe rešenje koje najviše odgovara njenim konkretnim okolnostima. 

Sudski savet može da štiti nezavisnost pravosuđa samo ako ima dovoljno ovlašćenja. On bi trebalo da ima odlučujući uticaj na odluke o imenovanju i karijeri sudija. Predsednik države može formalno da imenuje sudije ali na osnovu preporuka sudskog saveta. Venecijanska komisija ne smatra da su sudski saveti ekvivalentni nezavisnom sudu i preporučuje postojanje mogućnosti ulaganja žalbe na odluke tih saveta nezavisnom sudu. Ovo je takođe jedan od razloga zašto odluke sudskih saveta treba da budu obrazložene: inače ne bi bila moguća  bilo kakva sudska kontrola.

Stalnost sudske funkcije predstavlja najvažniju i najosnovniju garantiju sudske nezavisnosti. Venecijanska komisija smatra privremeno imenovanje sudija problematičnim s tačke gledišta nezavisnosti. Sudije, naravno, mogu biti razrešene funkcije nakon disciplinskog postupka. Mogu postojati izuzetne situacije kada disciplinski postupak nije dovoljan i kada je opravdano sprovesti opštu lustraciju sudija. 

Do takvih situacija može doći nakon revolucije i zbacivanja autoritarnog režima. Ako je pravosuđe teško kompromitovano tokom prethodnog režima, može biti opravdano sprovesti opštu lustraciju aktivnih sudija kako bi samo neki od njih ostali na funkciji, uz poštovanje dovoljnih garantija. Srećom, čini se da ovo pitanje više nije relevantno u Jugoistočnoj Evropi. 

Rasprostranjena korupcija u pravosuđu, koja po razmerama prevazilazi onu koja bi se mogla rešiti disciplinskim postupcima, predstavlja još jednu situaciju u kojoj bi lustracija bila nužna. Korumpirane sudije nisu ni nezavisne ni nepristrasne. Korupcija u pravosuđu Albanije bila je toliko rasprostranjena da je društvo u potpunosti izgubilo poverenje u sudski sistem. Zato je Venecijanska komisija prihvatila opštu lustraciju aktivnih sudija jasno zasnovanu na Ustavu i uz međunarodno učešće, uz poštovanje dovoljnih procesnih garantija. 

Da zaključim, jasno je da sudijska nezavisnost ne zavisi samo od zakonskih i ustavnih pravila, već i od pravne i političke kulture zemlje o kojoj je reč. Međutim, sudska nezavisnost ne može se očuvati u zemljama bez duge tradicije vladavine prava ako ne postoje dobra i precizna pravila. Političari će uvek biti u iskušenju da se mešaju u rad sudstva kako bi ostvarili svoje interese i interese svojih prijatelja. I društvo i međunarodne institucije treba da budu na oprezu u tom pogledu. 

Sudije nisu kadre da same brane svoju nezavisnost. Ali one mogu da doprinesu osujećenju napada na njihovu nezavisnost tako što će svoje dužnosti obavljati besprekorno, čime će političare lišiti izgovora da sudstvo napadaju kao nekompetentno, politički kompromitovano ili korumpirano. Situacija u Poljskoj je, nažalost, pokazala da su neki političari spremni da ugroze i nezavisnost pravosuđa koje dobro funkcioniše. U tim situacijama, međunarodna tela, kao što su Evropski sud za ljudska prava, Venecijanska  komisija, a kada je reč o državama članicama EU, i Evropska komisija i Evropski sud pravde, moraju da igraju značajnu ulogu u odbrani sudske nezavisnosti.